文／霍安治
台灣航運界2021的最大盛事，是長榮海運的最新集裝箱船“長范”輪首航。這是全球最巨大的“Triple E”超級集裝箱船，船舶容量高達2.4萬個20英尺標準集裝箱(Twenty-foot equivalent unit，TEU)，載重噸位達到22.5萬噸，排水量相當於兩艘美軍尼米茲級航空母艦。2021年3月一船堵塞蘇伊士運河的長榮海運著名巨輪“長賜”輪，船舶容量2.02萬TEU，比起“長范”輪小了一號。
全球最大集裝箱船雖然風光，航線的安排卻使台灣海運界唏噓不已。“長范”輪跑東亞至歐洲的“遠歐航線”,由韓國釜山港出發，依序停靠青島、上海、寧波、台北、深圳鹽田這些集貨港，而後揚帆直航鹿特丹。台灣最大的高雄港竟慘遭跳過，這是對高雄港的重大打擊，也無情展現了台灣外貿的快速邊緣化。
據美國《商務日報》（JOC）公佈的2019年集裝箱港排名，高雄港慘遭越南蓋梅港超越，落至第16名，集裝箱裝卸量更陷入“負成長”，減少0.47%。2020年的衰退速度繼續增快，已公佈的2020年前2季裝卸量，第1季衰退1.5%，第2季衰退6.8%，高雄港正快步衰落。
高雄曾經是全球矚目的奇蹟之港。航運界有鐵律：“貨在哪裡，船就開往哪裡。”高雄港打破了這條鐵律，吞吐量遠超過台灣一地進出口貨量。1987年，高雄港擊敗紐約，躍升全球第三大集裝箱港，僅次於鹿特丹與香港。
1973年，高雄港大仁宮拆船專區，滿滿停靠著待拆解船隻，拆船工人正在熱火朝天工作。
第三大港的奇蹟，由軍人霸氣創造。於1962年出任高雄港務局長的李連墀，是位戰功彪炳的將領。在航運界尚不熟悉集裝箱時，他孤注一擲，投入巨資，興建集裝箱碼頭，搶得亞洲集裝箱轉口商機。此舉使高雄港躍升為稱霸兩大洋的“洲際樞紐港”，極盛時期，半個東亞的進出口貨物都得高雄轉口，才能接上全球貿易主航線。
其成也勃，其敗也忽。台灣自1990年代起鎖島自喜，錯失發展機遇，高雄港原地踏步30年。30年來，台灣各界已經習慣“悶經濟”，溫水煮蛙，鍋中之蛙不再掙扎，坐以待斃。2020年11月，RCEP（區域全面經濟夥伴關係協定）正式簽署，這是對高雄港致命一擊，台當局竟不以為意。
集裝箱決定港口未來成敗
高雄港的發展潛力原本非常有限。日據時期的台灣被定位為農業區，工商發展受限制，高雄港只是一個農林產品輸出小港，聯外道路的主要運輸工具是牛車，航道水深區區7到9米。太平洋戰爭將高雄港夷為平地，台灣光復之時，97%的碼頭被摧毀，航道塞滿沉船，只有300噸以下小船能進出港口。負責重建的港務局長林則彬回憶道：“整個港埠，幾無可用之區。”
台當局積極整建高雄港。台灣省主席周至柔策定《十二年擴建計劃》，重建碼頭，興建貨棚倉庫，採購裝卸設備，將航道浚深至10.5米，使兩萬噸級輪船能進港靠泊，再以浚港沙土填海，擴張港區面積。台灣經濟在1960年代起飛，高雄港的工商腹地快速增長，進出船舶數量逐年增加。1950年進出港船隻8265艘，總噸位396萬餘噸。1960年已增至26771艘，總噸位1230萬餘噸。地面運輸也全面升級，高雄港區1961年實現“機械化”，改用機動拖板車。碼頭上悠哉牛車運米袋、香蕉簍的農業小港風情畫，總算成為歷史。
“貨在哪裡，船就開往哪裡。”台灣一地所能創造的貨物量，趕不上歐美與日本，因此，與歐美日各大港口相比，高雄仍是一個不起眼的小港。1968年，日本橫濱港吞吐貨物量8565萬噸、東京港4158萬噸、神戶港2448萬餘噸，同時期的高雄港只有786.6萬餘噸。
然而，遙遙領先的日本大港口都是傳統雜貨港，並非今日習見的集裝箱港，傳統雜貨船運輸的貨損率居高不下。1950年代的台灣，主要出口產品是米與糖，以麻袋包裝，人力肩扛。裝卸之間總有幾個麻袋破裂，碼頭滿地碎米散糖，起卸公定損耗率高達5‰，任何人包下掃地權就能發財。工業化之後，貨損率更高。木條箱包裝的工業產品裝卸經常混淆錯亂，更易引起賊人覬覦。如電器等貴重貨品，短損率超過9%是稀鬆平常的。
二戰後問世的集裝箱，一舉解決雜貨船運輸弊病。1948年，美軍推出小型軍運集裝箱“Conex box”，貨物在發貨處進集裝箱密封，裝卸不接觸貨物，到達目的地才開箱，達到“門到門”（door to door）的精確運輸，貨損率降到最低。貨主開心，船老闆也心花怒放。
船公司三大成本是船期費、燃油費與港埠費用。集裝箱船的裝卸效率是傳統雜貨船的5倍以上，泊港時間大減，省下巨額港埠費。船班安排靈活快速，又間接壓低反映固定營運成本的船期費。更可喜的是，貨物下船之後的陸運不再輾轉裝卸，只要將整個集裝箱吊上拖車，就能直接開到收貨點，運輸時間大幅縮短。由美國出貨到西歐，需時原近1個月，改用集裝箱則只需12天。
集裝箱是航運界的革命性飛躍，發展卻慢如牛步。集裝箱是非常沉重的，一個20英尺標準箱，空櫃重超過2噸，滿櫃總重20餘噸，吊運與放置必須完全機械化。因此，集裝箱碼頭非常昂貴：各個船席需安裝龐大的橫臂式起重機裝船卸貨；地面的集裝箱堆場需配備跨載機與巨大的橋型起重機，才能層層堆疊集裝箱；地面物流需使用集裝箱車，部署集裝箱貨運站網點，運輸網路全面更新。早年的集裝箱港普遍無力建設齊全，只能克難營運。集裝箱船必須自備吊桿起卸，地面以叉車疊放集裝箱。
美軍之外，只有少數財大氣粗的船公司用得起集裝箱。1957年，美國泛大西洋輪航公司率先於紐約至得州航線使用集裝箱。1959年，美新航業與萬雷司航業跟進。但領頭的三家船公司只以集裝箱運營特定航線，並不互相流通，三家公司使用了三種不同規格的集裝箱。
規格問題使集裝箱的普及拖延十餘年。直到1965年，美國製定集裝箱標準規格，歐美各國協定採用“TIR放行證制度”，打通集裝箱跨國界的海陸聯運通路，集裝箱才開始在大西洋兩岸快速流行起來。但在太平洋與印度洋，集裝箱仍是遙遠的奇聞。
台灣稱集裝箱為“貨櫃”。1967年，高雄港務局長李連墀在雜誌上讀到“貨櫃運輸”一詞，大為驚艷。兩年之後，他參加國際港埠會議，赫然發現大西洋航運已快速貨櫃化。他寫道：“美國對歐洲大西洋的海上運輸，已有65%採取貨櫃運輸，美國沿岸已經沒有雜貨船，國內運輸全部採取貨櫃化。”
更糟糕的是，日本與澳洲正在試水。在橫濱，昭和航運公司已有4艘集裝箱船跑美西奧克蘭港航線。在澳洲，悉尼港開始興建集裝箱碼頭。今天不做，明天就落後，李連墀馬上拍板建造貨櫃碼頭，但這一決策是冒著殺頭的風險。
軍人作風創造高雄港奇蹟
李連墀霸氣十足，從來不肯讓官僚積習拖慢腳步。他建案不按預算程序，工程不走招標程序，採購不跑比價程序，改革不理保守勢力。他提出天文數字建設貸款，銀行不敢放款，他就拿著簽呈直接找台灣省主席黃杰要求特准。
“蠻幹”、“胡來”、“先斬後奏”、“軍人作風”……李連墀在任19年，罵名一片，各項重大建設都留下一堆行政程序不合法的小辮子，檢舉黑函滿天飛。李連墀卻說：“我不這麼蠻幹，碼頭工程不能繼續。”
他的蠻幹是風險十足的。兩蔣時期特別重視以製度防弊，如推行超然主計、採購公開招標、政風嚴格監管。官員走程序稍有疏失，動輒撤職坐牢。1971年，蔣經國出任“行政院長”，制度防弊達到新高峰，經常鬧出人命。在李局長硬推貨櫃碼頭上馬的同時，一連有兩位少將自殺。1972年11月，留守業務署長章國輔被監察官小題大做指控貪瀆，舉槍自戕。3個月後，測量署長周齊祁因高速公路測量程序出問題遭調職，憤而以菜刀自盡。
風聲鶴唳，全島官員戰戰兢兢，只有李局長踢開程序、放手蠻幹。當時島內無人懂“貨櫃運輸”，建設案也沒有外國專家評估背書，全部工程自行設計施工，摸著石頭就過河，建設案的效益評估連預定收益都寫不出來。李局長開口要5億新台幣的建設巨款，相當於1968年台灣省政府總預算的6%。“交通部”得報大怒，斥為胡鬧：“投這麼大的資本，也沒把握一定能夠回收成本，這怎麼能做呢？”
交通部不願撥款，李局長就自己找經費，悍然挪用結餘工程款興建貨櫃碼頭。蔣經國特重預算財務分立制，挪用不同預算科目的經費等同官場自殺，但他的蠻幹得到上級默許。前後兩任省主席黃杰與陳大慶都是老軍人，對李局長惺惺相惜，擋下檢舉黑函，撐腰到底。
“我很堅持'早完工，早營運'的觀念……晚一天我都要著急。”性如烈火的李連墀從看雜誌靈機一動，到首批兩個貨櫃中心完工，前後只費時八年。
1975年，貨櫃碼頭落成，李局長成了官場焦點。港務局是個政府衙門，新增貨櫃碼頭將增加大量編制鐵飯碗。若李局長細心安排人事，能結下大量人情。他又異想天開，認為由公務員管理的碼頭太官僚，無法競爭，他居然將各方渴望的編制飯碗一掌拍碎，把貨櫃碼頭委託給民營的中國貨櫃運輸公司經營，創造“公有民營”新觀念。他說：“若用棧埠處的做事精神，不可能有高效率，貨櫃船來兩次就不會來了。”
“公有民營”的特殊設計，使高雄港的競爭力異常強大。航運集團“特里奧聯盟”考核全球各大港，高雄港年年奪冠。爭分奪秒的火速趕工，更使高雄港爭到1970年代亞洲航運界的最大商機。
就在高雄港2個貨櫃中心啟用之時，中東危機達到高峰。阿拉伯各國銳意備戰，聯手製造石油危機，更以狂飆的石油熱線大買軍火。美國是以阿雙方軍火的主要來源，大批軍火由菲律賓蘇比克灣基地出貨交運中東，南海與印度洋航線運量驟然火爆。只是遠東缺乏貨櫃碼頭，海運成本高昂。
困難時刻，高雄港平地一聲雷，以2個貨櫃中心、7座深水貨櫃碼頭與14500個TEU（20英尺標準櫃）儲運量的強大實力投入市場，一舉奪下轉口大生意。蘇比克灣軍火以小船運到高雄，換裝“巴拿馬極限型”集裝箱輪，整船輸出中東，一炮打響高雄港名號，更贏來滾滾商機。
航運業是高度寡頭化的產業，排名前20大的航商佔世界總運能80%以上，巨頭之間更流行聯盟。各大港口搶生意，也就是爭奪幾個巨頭，但巨頭在東亞能選擇的集裝箱港不多。1970年代的東亞各國不願重金投資集裝箱港，高雄的貨櫃碼頭卻以5億巨款打造，設備齊全、配套完善、收費低廉，遠超過新加坡、香港與日本各港，各大航業巨頭聞風趕到高雄設點。為提供最貼心的服務，李局長再出奇招，將碼頭長租給航運公司，不插手營運。
董浩雲的東方海外公司先馳得點，租下3座貨櫃碼頭。美國航業兩巨頭海陸運輸公司與美國總統輪船公司各租1座，由德國航業巨頭赫伯羅特領頭的特里奧聯盟（TRIO）租1座。TRIO聯盟包括香港的東方海外與邊行海運，以及日本前兩大船公司日本郵船與商船三井，拉開遠東至歐陸的“遠歐航線”。再加上提供小公司使用的公用碼頭，7座貨櫃碼頭構成了歐美與東亞的海運總樞紐。
1979年的高雄港航拍照片，呈現了高雄港第二貨櫃中心專用碼頭和貨櫃船靠泊情形。
眼光長遠的李連墀不忘自己人，硬留下1座碼頭，指定租給發展遲緩的陽明海運（原招商局）。有了現成碼頭，陽明海運大膽買貨櫃船，迅速發展成航業一霸，1988年全球排名打入前十。
集裝箱於1970年代突飛猛進，形成“軸輻網路”，改造了全球航運網。全球港口被區分為“洲際樞紐港”（Mega-hub）、“區域性轉運港”（Main-hub）與“區域性港口”（Regional Ports）。大船隻停大港，跨洲越洋的“軸心航線”，以載重5500 TEU的“巴拿馬極限型”集裝箱輪為主力，專靠高雄等“洲際樞紐港”，整櫃轉運，拆櫃並櫃，換上近海接駁集裝箱船（feeder service），聯結次等的“區域性轉運港”，再換小船轉運到最低端的“區域性港口”。
1970年代的高雄港，迅速晉身為吞吐南海與印度洋集裝箱的超大“洲際樞紐港”。與高雄相比，新加坡與釜山淪為集散區域貨物的“區域性轉運港”，馬尼拉只是“區域性港口”。“美國到新加坡、印尼、馬來西亞、中東等地貨櫃，均到高雄港卸貨轉運。”李連墀得意地回憶道，“從高雄港經日本港口到美國長堤和奧克蘭，這四個點的干線運輸，都是5500個貨櫃的大船運輸。”
政策錯誤迎來盛極而衰
站上“洲際樞紐港”制高點的高雄港，營業一飛沖天。全球三大貿易主航線是遠歐航線（F/E）、越太平洋航線（T/P）與越大西洋航線（T/A），兩條於東亞交會。高雄港穩居遠歐航線與越太平洋航線之間第一“洲際樞紐港”。全球前20大集裝箱航商，10個在高雄港租碼頭，2個來自台灣。但1990年代的政策錯亂，使高雄港快步衰頹。
1990年代，大陸成為“世界工廠”，全球航運軸輻網路重新洗牌。當時大陸沒有大型集裝箱港，高雄原是集散大陸集裝箱的不二之選。但兩岸未三通，香港奪得商機，躍升為東亞第一洲際樞紐港。台當局規劃以高雄為“境外航運中心”，爭取大陸商機，李登輝卻喊出“戒急用忍”，兩岸關係急凍。
2000年代，大陸建造一系列大型集裝箱港。“遠歐航線”與“越太平洋航線”雙雙揮別高雄，沿大陸各港重新編織軸心航線。遠歐航線貨量較少，集裝箱船逐港靠泊集貨，由大連、天津、青島、連雲港、上海、寧波、福州、廈門、深圳到香港，出了香港直放新加坡，高雄被無情跳過。越太平洋航線貨量巨大，集裝箱船隻要泊靠上海、寧波與深圳，就能滿載，“一裝即走”直航美國，更不需到高雄轉口。
高雄港快速邊緣化。陳水扁執政時期，高雄港只與釜山、香港兩個樞紐港連結，由“洲際樞紐港”淪為“區域性轉運港”。2008年兩岸直航，但兩大主航線已經遠去，高雄仍無力再起。進入2010年代，全球運量過剩，各大航業巨頭於軸心航線推出每日一班的“日班聯營”，爭搶集裝箱。東亞的日班聯營專重中國大陸、日韓、越南與新加坡各港，高雄港只有跑釜山與日本航線的G6聯盟與長榮兩家泊靠。
要救高雄港，只能正視現實，放下“洲際樞紐港”的輝煌往史，務實轉型為兩岸經濟圈的二線“區域性轉口港”。航運界提出建言，呼籲台當局將兩岸經濟連成一片，而後雙管齊下：島內推動自由貿易港區增加本地出貨量，島外爭取與軸心航線上的廈門港合作，設法重回兩大主航線。
2011年，馬英九政府提出《台灣地區商港整體發展規劃》：一面“推動大陸二線港口與台灣港口間之固定貨櫃航線”；一面利用兩岸市場連接良機，激發“自由貿易港區”的生產量。然而，原定使兩岸市場連成一體的ECFA“兩岸經濟合作架構協議”，被民進黨的“太陽花運動”摧毀，高雄港繼續邊緣化。
航運巨頭是最現實的。2010年，集裝箱海運的龍頭集團馬士基撤離，高雄港的“區域性轉運港”地位也搖搖欲墜。
商機已不再，高雄港的建設卻沒停止，貨櫃中心由李連墀時代的3個擴建到7個，更是大面積填海建造氣勢雄偉的“洲際貨櫃中心”。全新貨櫃碼頭向全球盛大招商，成果一片慘綠。於2007年招商的“第六貨櫃中心”，只有陽明海運投標。2018年招商的“第七貨櫃中心”，只有長榮海運投標。換言之，只有這兩家台灣本地航運公司仍願意留在高雄。
ECFA擱淺之後，台灣進出口產業持續崩毀，“自由貿易港區”徒具空殼，本地“櫃源”（集裝箱量）欲振乏力。2017年，兩岸十大集裝箱港只有高雄港陷入衰退，集裝箱裝卸量負成長1.9%，廈門港以7.9%成長率迎頭赶超高雄。
昔日的全球第三大港，已退到“區域性港口”的懸崖邊緣。只剩下東南亞集裝箱轉口，尚有一線生機。
台當局不理睬RCEP
近20年來，東南亞經濟強勁增長。高雄港一向是東南亞集裝箱的轉口大港。東南亞各國的集裝箱港發展緩慢，高雄港集貨轉口網絡成熟，仍能吸引東南亞櫃源。2016年，高雄港轉口重櫃（已裝貨的集裝箱）總計249萬TEU，其中77.49%來自東南亞市場與北美、大陸與東北亞之間的轉口運輸。但東南亞各國急起直追，自建集裝箱港，已快步取代高雄港。
2012年，馬來西亞巴生港的集裝箱吞吐量超越高雄港。2019年，越南胡志明市蓋梅港以年增長率72.5%的驚人成績，赶超高雄港。馬來西亞丹戎帕拉帕斯港與泰國林查班港緊追在後，高雄已不是東南亞集裝箱的轉口首選。
雖然高雄仍是全球第16大港，但2020年11月簽署的RCEP（區域全面經濟夥伴關係協定），斬斷了高雄的發展前景。
21世紀的洲際樞紐港講究物流整合。新加坡的“虛實物流樞紐”，將金融、資訊與物流服務連成一片，海關干擾歸零，才能穩居洲際樞紐港地位。RCEP不但開放市場，貨暢其流，更將激起新型態跨境物流的升級熱潮。已遭兩大主航線拋棄的高雄港，既無法進入RCEP新市場，也無力連結新形態跨境物流，勢將淪為“區域性港口”。
今日的高雄港，貨櫃船越來越少。2018年，高雄港出港貨物主要是以鋼材為主的“卑金屬及其製品”（佔36.44%）與石化產品（佔21.38%）。化學船與散裝船越來越大。然而，台灣鋼材主要出口越南加工，換取RCEP區域的原產地證明，商機拱手讓人；石化業則公認將受到RCEP的重擊。
最後，高雄港只剩下油輪、運煤散貨船與天然氣船。今日台當局能源政策錯亂，發電摒棄核電站，依靠燃油、燃煤與天然氣。“能源礦產品”是近年高雄港主要進口貨物，成為吞吐量數據的主要支柱。
面對RCEP衝擊，台當局以鴕鳥精神不理不睬，聽任高雄港自生自滅。今日，即使是長榮海運的遠歐航線集裝箱船，也不再到高雄集貨了。
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